A indevida generalização da Restinga como APP: fundamentos técnicos e legais para sua correta delimitação

Em novembro de 2025, a 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça rejeitou o pedido do Ministério Público de Santa Catarina para que toda área com vegetação de restinga fosse tratada como área de preservação permanente no licenciamento e na fiscalização do órgão estadual. O julgamento encerrou uma ação civil pública ambiental ajuizada em 2012, mas não a prática que a motivou: pareceres, autos de infração ambiental e laudos continuam a chamar de APP de restinga qualquer solo arenoso perto da costa, sem dizer onde a área protegida começa e termina.

A restinga é área de preservação permanente em 2 hipóteses, e só nelas: na faixa mínima de 300 metros medida a partir da linha de preamar máxima, prevista no art. 3º, IX, "a", da Resolução CONAMA 303/2002, e, em qualquer localização, quando recoberta por vegetação que fixa dunas ou estabiliza mangues, nos termos do art. 4º, VI, do Código Florestal. Fora dessas hipóteses, a vegetação de restinga integra o bioma Mata Atlântica e segue outro regime, que não é o da APP.

A generalização nasce quando a presunção toma o lugar da delimitação, e a localização no litoral, a textura do solo ou a vegetação rasteira passam a valer como prova da função ecológica que a lei exige. O tema interessa ao técnico ambiental, que precisa demonstrar no terreno o que existe, ao advogado, que transforma essa demonstração em tese, e ao servidor público, que licencia, fiscaliza e julga com base na delimitação que recebe.

A restinga como APP estará no palco do Direito Ambiental Experience 2026

A delimitação da restinga como área de preservação permanente está na programação da 4ª edição do Direito Ambiental Experience, que acontece de 29 a 31 de outubro de 2026, no Majestic Palace, em Florianópolis. A palestra "A indevida generalização da Restinga como APP: fundamentos técnicos e legais para sua correta delimitação" será ministrada por Victor Silvestre, engenheiro ambiental, no dia 30 de outubro, na Sala Técnicos Ambientais.

A escolha da sala diz muito sobre o tema. A lei fornece os conceitos, mas quem diz se uma vegetação fixa dunas, se uma área está dentro ou fora da faixa de 300 metros e se o depósito arenoso ainda guarda as feições originais é o profissional que vai à área, mede, fotografa, identifica espécies e assina o laudo.

Na mesma edição, a palestra "O direito da construção civil e a restinga na perspectiva dos tribunais" será ministrada na plenária por Marcelo Mendes, Procurador Geral de Santa Catarina, no dia 29 de outubro. A presença do assunto em 2 espaços da programação reflete a sua importância no litoral catarinense, onde a definição do que é APP de restinga decide licenças de loteamentos, ordens de demolição e processos sancionadores.

Quem vai a um evento sobre esse tema procura sair com um método: quais normas definem a restinga, quais parâmetros permitem identificá-la e que prova cabe a quem. Por isso o técnico que delimita, o advogado que argumenta e o servidor que decide precisam estar na mesma sala, e é esse método, do conceito legal à prova, que conduz a explicação.

O que a lei chama de restinga e o que ela protege como APP

O Código Florestal define a restinga, no art. 3º, XVI, como depósito arenoso paralelo à linha da costa, de forma geralmente alongada, produzido por sedimentação, com cobertura vegetal em mosaico encontrada em praias, cordões arenosos, dunas e depressões, e com estratos herbáceo, arbustivo e arbóreo conforme o estágio sucessional. A definição é ao mesmo tempo geomorfológica e botânica: pressupõe o depósito arenoso e a vegetação que sobre ele se desenvolve.

A proteção como APP vem de outro dispositivo. O art. 4º, VI, da Lei 12.651/2012 não declara APP a restinga em si, e sim "as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues". A palavra "como" delimita a função que justifica a proteção, e o contraste com o inciso seguinte confirma a leitura, porque ali os manguezais são protegidos "em toda a sua extensão", fórmula que o legislador não usou para a restinga.

O Superior Tribunal de Justiça leu o dispositivo dessa maneira em mais de uma ocasião. No Recurso Especial 945.898/SC, publicado em 24/11/2009, assentou que a restinga é APP quando atua como fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues, não bastando identificá-la genericamente; no Recurso Especial 1.462.208/SC, afirmou que a proteção recai sobre a vegetação de restinga com função ecológica, e não sobre o acidente topográfico isolado; e no Recurso Especial 1.544.928/SC, publicado em 15/09/2016, qualificou como área de preservação a vegetação, e não a formação arenosa.

A Resolução CONAMA 303/2002 define restinga no art. 2º, VIII, e fixa no art. 3º, IX, as 2 hipóteses de APP já mencionadas. O inciso XI do mesmo artigo protege as dunas, o que obriga o técnico a distinguir a duna, protegida como tal, da restinga que a fixa. Da soma desses dispositivos sai a regra de trabalho: a restinga é um ecossistema, a APP é um regime jurídico, e entre um e outro há um critério que precisa ser demonstrado no caso concreto.

Sustento, por isso, que todo ato que impõe restrição com base em APP de restinga deve indicar qual das 2 hipóteses incide e com qual prova. Se o auto de infração ambiental, o parecer de indeferimento ou a petição inicial diz apenas "APP de restinga", sem coordenadas, sem distância da preamar máxima e sem descrição da vegetação, a delimitação não foi feita, o autuado não sabe do que se defende, e a defesa começa por esse vício.

A faixa de 300 metros depois do julgamento do STJ em 2025

A faixa de 300 metros sempre foi o ponto mais disputado do tema. A revogação das Resoluções CONAMA 302 e 303 chegou ao Supremo Tribunal Federal, que, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 747/DF, publicada em 14/12/2021, invalidou a revogação e preservou a eficácia das resoluções. O Superior Tribunal de Justiça já havia reconhecido a validade da faixa no Recurso Especial 994.881/SC, publicado em 09/09/2009, e a reafirmou no Agravo Interno no Agravo em Recurso Especial 1.816.921/RJ, publicado em 23/05/2023.

O julgamento de 11 de novembro de 2025, no Recurso Especial 1.827.303/SC, relatado pela Ministra Maria Thereza de Assis Moura e decidido por unanimidade na 2ª Turma, reconheceu a validade simultânea do art. 4º, VI, do Código Florestal e do art. 3º, IX, da Resolução CONAMA 303/2002. A restinga é APP na faixa mínima de 300 metros da preamar máxima e, fora dela, somente quando recoberta por vegetação que fixa dunas ou estabiliza mangues, e o pedido de proteção irrestrita foi rejeitado. O julgamento foi noticiado na Comunidade Ambiental, com a repercussão para o licenciamento.

Mas cuidado: o mesmo julgamento enfraquece a tese que exigia a função fixadora também dentro da faixa. Temos sustentado que a incidência da proteção, dentro ou fora dos 300 metros, depende da vegetação funcional, e há julgados regionais que a acolhem, mas a leitura da 2ª Turma é a de que, na faixa, a restinga é APP independentemente de fixar dunas ou estabilizar mangues. Quem atua no litoral precisa conhecer essa orientação antes de escolher a tese, porque hoje ela tem pouca aceitação.

Dentro da faixa, portanto, a discussão deixa de ser a função e passa a ser a existência da própria restinga, além da correta medição da distância. A resolução protege "as restingas" na faixa de 300 metros, e não toda a terra contada da preamar máxima, de sorte que um lote urbanizado, aterrado, sem depósito arenoso preservado e sem vegetação de restinga não se converte em APP pela simples distância do mar. Pelo critério oposto, edifícios inteiros de Balneário Camboriú estariam em área de preservação permanente apenas por estarem a menos de 300 metros da preamar. Fora da faixa, a discussão é a função, e o ônus de demonstrá-la continua com quem afirma a APP.

Como delimitar a restinga no terreno

A delimitação começa pela linha de referência, e é nela que surgem os primeiros erros. A faixa de 300 metros é medida a partir da linha de preamar máxima, conceito da Resolução CONAMA 303/2002, que não se confunde com a linha de preamar média de 1831, usada para demarcar os terrenos de marinha. O terreno de marinha é categoria dominial, que define bem da União, e o laudo que mistura as 2 linhas mede uma faixa que nenhuma norma ambiental prevê.

Definida a linha, o técnico precisa demonstrar a existência da restinga com parâmetros reconhecidos. A Resolução CONAMA 261/1999 fixa parâmetros para a análise dos estágios sucessionais da vegetação de restinga em Santa Catarina, e a Resolução CONAMA 417/2009 trata dos parâmetros para a vegetação primária e os estágios secundários da restinga na Mata Atlântica. Citar esses parâmetros, com levantamento florístico e descrição do substrato, permite ao julgador entender por que aquela vegetação é, ou não é, restinga.

A função fixadora ou estabilizadora exige demonstração própria. O laudo deve indicar se há duna no local ou no entorno, se a vegetação retém a areia e impede o seu deslocamento, ou se há manguezal cuja estabilidade depende daquela vegetação, porque a afirmação conclusiva do agente, sem essa descrição, não demonstra o que o art. 4º, VI, do Código Florestal exige.

Coordenadas, polígono da intervenção, distância medida até a preamar máxima, fotografias datadas e imagens históricas permitem que outro técnico reproduza a análise, que é o teste de um bom laudo, e a montagem desse tipo de prova é tema de uma sessão técnica da Sala Técnicos no Direito Ambiental Experience 2027.

A área antropizada exige atenção, porque a jurisprudência já assentou que a ocupação pretérita por pastagem ou por espécies exóticas não retira, por si só, a função ambiental da vegetação. O laudo de defesa não pode se limitar a afirmar que a área está alterada: precisa demonstrar que o depósito arenoso foi descaracterizado, que não há duna a fixar nem mangue a estabilizar e que a vegetação existente não cumpre a função protegida. Quem assina responde pelo que afirma, já que a informação falsa ou enganosa ao órgão ambiental é infração autônoma do art. 82 do Decreto 6.514/2008.

Como contestar a autuação baseada em restinga genérica

A autuação que trata como APP uma área arenosa sem delimitar a restinga tem vício de motivo, porque o pressuposto fático da sanção não foi demonstrado. O ônus é de quem acusa: a presunção de legitimidade do ato administrativo não autoriza o agente a deduzir a função ecológica da localização costeira, e a defesa deve exigir, por laudo, a prova de que a vegetação estava na faixa de 300 metros ou cumpria a função de fixar dunas ou estabilizar mangues.

O TRF da 4ª Região aplicou esse raciocínio na Apelação Cível 5001306-64.2011.4.04.7216, publicada em 14/08/2012, ao afirmar que a restinga, por si só, não caracteriza área de preservação permanente, e afastou o auto de infração ambiental e o embargo. Na Apelação Cível 5052939-44.2015.4.04.7000, publicada em 13/10/2020, o mesmo tribunal reiterou que a proteção depende da função de fixar dunas ou estabilizar mangues, e não da mera extensão territorial.

No processo penal, a exigência é mais rígida. O crime ambiental do art. 50 da Lei 9.605/1998 tem como elementar a vegetação fixadora de dunas ou protetora de mangues, e a denúncia que menciona restinga como rótulo, sem demonstrar a função por exame de corpo de delito, não descreve o fato típico; o TJRS, no recurso criminal 71006416846, publicado em 12/12/2016, absolveu por essa razão. O crime ambiental do art. 50 e a especial preservação da restinga são tratados com mais detalhe no Direito Ambiental na Prática.

A separação entre terreno de marinha e área de preservação permanente completa a defesa no litoral. Quando a acusação deduz a APP da condição de terreno de marinha, a defesa demonstra que a titularidade da União não implica proteção ambiental e exige 2 provas distintas, a da inclusão do imóvel na faixa dominial e a da existência da restinga protegida. O FONADAM sustenta que a faixa de 300 metros, sozinha, não caracteriza APP de restinga, entendimento que se ajusta à exigência de que exista restinga dentro dela.

A restinga que não é APP continua protegida?

Continua, e quem esquece desse ponto transforma o afastamento da APP em uma nova autuação. A Lei 11.428/2006, no art. 2º, inclui as vegetações de restingas entre os ecossistemas associados ao bioma Mata Atlântica, de modo que a restinga situada fora da faixa e sem função fixadora não é APP, mas também não é vegetação de livre supressão.

Os regimes são diferentes. Na APP, a intervenção fica restrita às hipóteses de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto do art. 8º do Código Florestal, cujo §1º admite a supressão de vegetação protetora de dunas e restingas somente por utilidade pública, o que torna a qualificação como APP decisiva para qualquer projeto no litoral.

Na Mata Atlântica, a possibilidade de suprimir depende do estágio de regeneração, cuja definição o art. 4º da Lei 11.428/2006 atribui ao Conselho Nacional do Meio Ambiente, o que, para a restinga, remete à Resolução CONAMA 417/2009. Sem a classificação do estágio sucessional no mesmo laudo que afasta a APP, o empreendedor corre o risco de ver o pedido de supressão indeferido ou a obra autuada por outro fundamento.

O art. 8º, §2º, do Código Florestal prevê ainda uma exceção que interessa às cidades litorâneas: admite, de forma excepcional, a intervenção em APP de restinga e de manguezal onde a função ecológica do manguezal esteja comprometida, para obras inseridas em regularização fundiária de interesse social em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda. Os efeitos da REURB em APP urbana sobre a ação demolitória foram examinados em outro artigo deste site.

O que cada profissional precisa fazer diferente

Ao técnico ambiental cabe medir a distância até a linha de preamar máxima, e não até a linha de 1831, descrever o depósito arenoso e a vegetação com base nas Resoluções CONAMA 261/1999 e 417/2009, indicar se há duna ou mangue ligado à vegetação e classificar o estágio sucessional, porque a peça que afasta a APP precisa responder também à pergunta que a Lei da Mata Atlântica fará em seguida.

Ao advogado cabe identificar a hipótese de APP que o órgão afirmou e escolher a tese conforme a localização. Dentro da faixa, depois do Recurso Especial 1.827.303/SC, a discussão útil é a existência da restinga e a correta medição; fora dela, é a função fixadora ou estabilizadora, com o ônus da prova sobre quem acusa.

Ao servidor público cabe delimitar antes de decidir, indicando no parecer ou no auto de infração ambiental se a área está na faixa de 300 metros, como a distância foi medida e, fora da faixa, qual vegetação e qual função foram constatadas. Em treinamento que conduzi para o órgão ambiental estadual de Roraima, a abertura foi dedicada ao princípio da legalidade, e a lição vale para o litoral: exigência sem delimitação técnica tende a ser anulada em juízo, com retrabalho para o próprio órgão.

Os 3 trabalhos se apoiam no mesmo documento. Se o técnico delimita mal, o advogado fica sem prova e o servidor decide sem base; se o servidor não indica a hipótese de APP, o técnico não sabe o que refutar e o advogado se defende de uma acusação incerta, razão pela qual o tema terá reflexo direto nas 3 salas do Direito Ambiental Experience 2027.

Por que esse debate precisa acontecer fora dos autos

Dentro do processo, a discussão sobre restinga costuma se resumir a laudos que se contradizem: o do órgão afirma APP, o da defesa nega, e o julgador escolhe entre conclusões sem conhecer os critérios de cada uma. Fora dos autos, o técnico que fiscaliza e o técnico que defende podem comparar métodos, discutir a linha de referência e chegar a um padrão de delimitação que ambos reconheçam.

Em um evento, o servidor ouve as razões pelas quais autuações por restinga genérica são anuladas, o advogado entende por que o órgão adota leitura cautelosa da faixa de 300 metros, e o técnico aprende o que o julgador precisa encontrar no laudo. Com esse propósito, o Direito Ambiental Experience reuniu 172 participantes em 2023, 478 em 2024 e 780 em 2025, entre profissionais que atuam nos 3 lados do mesmo processo.

O tema também muda com rapidez. Nos últimos anos, a Resolução CONAMA 303/2002 foi revogada, teve a revogação invalidada pelo Supremo Tribunal Federal e foi lida pelo Superior Tribunal de Justiça, em novembro de 2025, em conjunto com o Código Florestal, e quem atua no litoral precisa conhecer essas decisões antes que apareçam em uma licença negada.

Discutir restinga com quem autua, com quem defende e com quem assina o laudo evita os 2 excessos que o tema conhece: a proteção presumida de toda área arenosa, que paralisa cidades sem ganho ambiental, e a supressão de vegetação que de fato fixa dunas ou estabiliza mangues, que compromete a própria costa.

Onde esse tema volta ao palco em 2027

A delimitação de áreas de preservação permanente, com a restinga entre elas, está distribuída pela programação do Direito Ambiental Experience 2027, e cada sala tratará do assunto a partir da atuação de quem a frequenta.

Na Sala Técnicos, a sessão técnica "Área de preservação permanente no mapa e no terreno: nascentes, cursos d'água, restinga e reservatórios", marcada para sexta-feira, 29 de outubro de 2027, às 13h, trata da passagem entre a delimitação em base cartográfica e a constatação na área, ponto em que a restinga genérica costuma ser presumida. O técnico ambiental sai dela com método para medir, descrever e documentar a área protegida.

Na plenária principal, aberta a todos os inscritos, a palestra "Zona costeira, restinga e terrenos de marinha: construir no litoral com segurança jurídica", marcada para sábado, 30 de outubro de 2027, às 12h10, reúne os 2 regimes que este texto separou, o dominial e o ambiental, sob a perspectiva de quem licencia, constrói e defende empreendimentos no litoral.

Na Sala de Advocacia, o workshop "Imóvel em área de preservação permanente: quando a demolição pode ser evitada e como conduzir a regularização", marcado para sábado, 30 de outubro de 2027, às 10h30, aprofunda a defesa quando a APP é reconhecida, das teses de delimitação às vias de regularização, e o advogado leva dele a ordem dos pedidos e a prova que cada via exige.

Para os servidores públicos, o workshop "Área urbana: área de preservação permanente, Lei 14.285/2021, regularização fundiária e a decisão de demolir", no sábado, 30 de outubro de 2027, às 15h, trata da decisão administrativa sobre ocupações em APP urbana, ponto em que a delimitação correta da restinga define se há algo a demolir ou a regularizar.

Para quem lida com restinga, a recomendação é escolher a sala que corresponde à sua atuação e fazer a inscrição no Direito Ambiental Experience 2027. A poltrona das salas de treinamento é escolhida no mapa e fica reservada em nome do participante, que tem lugar também na plenária principal.

Perguntas frequentes

Toda vegetação de restinga é área de preservação permanente?

Não. A restinga é APP na faixa mínima de 300 metros medida da linha de preamar máxima e, fora dela, somente quando fixa dunas ou estabiliza mangues, conforme o art. 4º, VI, do Código Florestal e o art. 3º, IX, da Resolução CONAMA 303/2002, leitura adotada pela 2ª Turma do STJ no Recurso Especial 1.827.303/SC, em novembro de 2025. A restinga sem essas condições segue o regime da Lei da Mata Atlântica, e não o da APP.

A faixa de 300 metros da Resolução CONAMA 303/2002 ainda vale?

Sim. O Supremo Tribunal Federal, na ADPF 747/DF, invalidou a revogação da Resolução CONAMA 303/2002, e o STJ, no Recurso Especial 1.827.303/SC, reconheceu a restinga como APP na faixa mínima de 300 metros da preamar máxima. A faixa, porém, protege as restingas nela existentes, e não toda a terra contada da preamar, de modo que o laudo precisa demonstrar a existência da restinga e medir a distância a partir da linha correta.

Quem deve provar que a restinga fixa dunas no auto de infração ambiental?

O órgão ambiental. Fora da faixa de 300 metros, o art. 4º, VI, do Código Florestal só protege a restinga fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues, e o TRF da 4ª Região, na Apelação Cível 5001306-64.2011.4.04.7216, afastou o auto de infração ambiental porque a restinga, por si só, não caracteriza APP. A defesa deve exigir laudo que demonstre a função e requerer prova pericial quando o órgão não a produziu.

Restinga que não é APP pode ser suprimida livremente?

Não. A Lei 11.428/2006, no art. 2º, inclui as vegetações de restingas no bioma Mata Atlântica, e a supressão depende do estágio de regeneração, definido pelo CONAMA e, para a restinga, pela Resolução CONAMA 417/2009. O laudo que afasta a APP de restinga deve classificar o estágio sucessional, para que o pedido de supressão não seja indeferido nem a obra autuada por outro fundamento.

Conclusão

A restinga não é APP por estar no litoral, e sim por estar na faixa de 300 metros da preamar máxima ou por fixar dunas ou estabilizar mangues. Todo ato que impõe restrição com base em APP de restinga deve indicar qual dessas hipóteses incide e com qual prova, e a falta dessa indicação é o primeiro vício a apontar.

O primeiro passo, para qualquer dos 3 profissionais, é a delimitação: a linha de preamar máxima identificada, a distância medida, o depósito arenoso e a vegetação descritos segundo as Resoluções CONAMA 261/1999 e 417/2009, a presença ou ausência de dunas e mangues e o estágio sucessional. Com esse laudo, o advogado sabe se discute a existência da restinga ou a sua função; sem ele, qualquer tese fica sem prova.

Nenhuma dessas teses vale para todos os casos: dentro da faixa, a exigência de função fixadora tem hoje pouca aceitação, a ocupação antiga não afasta por si só a função da vegetação, e a restinga que deixa de ser APP continua submetida à Lei da Mata Atlântica.

Debates como este, em que o resultado depende da medição do técnico, do argumento do advogado e da decisão do servidor, são a razão de ser do Direito Ambiental Experience. A 5ª edição será realizada em 28, 29 e 30 de outubro de 2027, no Majestic Palace, em Florianópolis, sob o slogan "Proibir não é proteger.", com a plenária principal e 3 salas de treinamento intensivo dedicadas à Advocacia, aos Técnicos Ambientais e aos Servidores Públicos.

A restinga mostra o sentido desse slogan, porque presumir APP em toda área arenosa não acrescenta proteção às dunas e mangues que a lei quer preservar e dispensa a delimitação técnica, que é o instrumento capaz de identificá-los. Se você delimita, defende ou julga áreas no litoral, consulte a programação, conheça os palestrantes e faça a sua inscrição na Sala Técnicos, na de Advocacia ou na de Servidores.