Energia verde ou ilusão? Os obstáculos jurídicos para um futuro sustentável

Na lista de atividades que dependem de estudo de impacto ambiental, a Resolução CONAMA 001/1986 coloca no mesmo inciso as usinas de geração de eletricidade acima de 10 MW, "qualquer que seja a fonte de energia primária" (art. 2º, XI). A usina fotovoltaica e o parque eólico, portanto, recebem do Direito Ambiental o mesmo tratamento inicial de uma termelétrica de igual potência, e a linha de transmissão acima de 230 kV que leva essa energia ao sistema entra na mesma lista, pelo inciso VI.

A constatação desfaz uma expectativa comum de quem investe em fonte renovável. Não existe regime jurídico próprio para a energia verde: o empreendimento é avaliado pelo impacto que causa no local onde se instala, e não pelo benefício climático que produz. Os obstáculos jurídicos reais são os de qualquer grande obra, com 4 pontos de atrito recorrentes: o estudo exigível, o ente competente, a vegetação protegida no traçado e a responsabilidade pelo impacto que a licença autorizou.

O tema interessa ao advogado que estrutura o projeto e o defende na autuação ou na ação civil pública ambiental, ao técnico ambiental que elabora o estudo e o inventário florestal, e ao servidor público que precisa decidir, com motivação e em prazo razoável, sobre empreendimentos apresentados como urgentes.

A energia verde esteve no palco do Direito Ambiental Experience 2025

A 3ª edição do Direito Ambiental Experience foi realizada de 28 a 30 de agosto de 2025, no Majestic Palace, em Florianópolis. No último dia, 30 de agosto, a plenária principal recebeu a palestra "Energia verde ou ilusão? Os obstáculos jurídicos para um futuro sustentável", ministrada por Isabela Ramagem diante do público reunido das 3 salas de treinamento.

A programação oficial da edição de 2025 não publicou ementa para a palestra. O material de apoio do evento, distribuído no workbook da edição, tratava das dificuldades práticas na expansão das fontes renováveis, como a solar, a eólica e a biomassa, e das barreiras jurídicas, regulatórias e institucionais que atrasam esses projetos, entre elas a burocracia excessiva, a insegurança normativa e os conflitos de competência entre órgãos.

A escolha da plenária tem explicação. Na transição energética, o discurso público corre na frente do processo administrativo, e quem procura um congresso sobre ela quer respostas operacionais: qual estudo apresentar, a qual órgão protocolar, como tratar a APP no traçado e o que fazer quando o pedido fica parado.

Os 3 públicos precisam ouvir o tema juntos porque cada um enxerga uma parte do processo: o advogado conhece os riscos da licença mal motivada, o técnico conhece as limitações de campo e o servidor conhece as razões que fazem o pedido voltar com exigências. O que segue percorre os obstáculos na ordem em que aparecem na vida de um empreendimento.

Por que a fonte renovável não dispensa o licenciamento ambiental

A exigência de licença decorre do impacto, e não da finalidade da atividade. O art. 10 da Lei 6.938/1981 submete a prévio licenciamento as atividades utilizadoras de recursos ambientais ou capazes de causar degradação, e a Constituição exige estudo prévio de impacto ambiental para a obra potencialmente causadora de significativa degradação (art. 225, §1º, IV). A usina solar ocupa grandes extensões de solo, o parque eólico interfere na paisagem e na fauna voadora, e ambos dependem de acesso, subestação e linha de conexão.

A Resolução CONAMA 001/1986 dá a medida inicial dessa exigência ao incluir no rol do art. 2º as usinas de geração e as barragens hidrelétricas acima de 10 MW e as linhas de transmissão acima de 230 kV, o que coloca boa parte dos empreendimentos de escala comercial no procedimento mais longo do licenciamento. Os estados detalham o procedimento por tipologia: em Santa Catarina, as usinas solares e eólicas têm instrução normativa própria do órgão estadual, e o protocolo que não a atende integralmente volta com exigências ou é indeferido.

A Lei 15.190/2025, a Lei Geral do Licenciamento Ambiental, em vigor desde 4 de fevereiro de 2026, alterou parte do caminho, com modalidades simplificadas, como a licença por adesão e compromisso para porte e potencial poluidor menores, e uma licença ambiental especial para empreendimentos definidos em decreto, com 12 meses de prazo de análise, como resume o artigo da Comunidade Ambiental sobre o que mudou com a Lei Geral do Licenciamento. O art. 9º, §6º, ainda proíbe exigir a inscrição no Cadastro Ambiental Rural como requisito para licenciar infraestrutura de energia instalada em imóvel rural sem relação com a atividade agropecuária.

Mas cuidado: o enquadramento no rol não basta para sustentar uma autuação, porque cabe ao órgão provar que a atividade é potencialmente poluidora e que não havia licença válida. Quem instala ou opera sem licença responde pela infração do art. 66 do Decreto 6.514/2008 e pelo crime ambiental do art. 60 da Lei 9.605/1998, com pena que a Lei 15.190/2025 elevou para 6 meses a 2 anos de detenção, dobrável quando exigido estudo de impacto ambiental, só para fatos posteriores à sua vigência.

A consequência prática é definir o enquadramento antes do projeto executivo, porque o estudo exigível, a modalidade e a instrução normativa aplicável determinam o cronograma. Os erros de enquadramento mais frequentes, vistos da mesa do analista, são tema de um workshop da Sala Servidores no Direito Ambiental Experience 2027.

Quem licencia o parque solar, o eólico e a linha de transmissão

O 2º obstáculo é saber a qual órgão bater à porta. A Lei Complementar 140/2011 estabelece, no art. 13, que os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados por um único ente federativo, e distribui as atribuições entre União, estados e municípios. A regra do licenciador único é a principal proteção do empreendedor contra a sobreposição de exigências, porque afasta a duplicidade de licenças sobre o mesmo empreendimento.

A competência federal está ligada à abrangência territorial do impacto ou à natureza especial da área. Pelo art. 7º, XIV, da Lei Complementar 140/2011, cabe ao Ibama licenciar, entre outras hipóteses, empreendimentos localizados no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva, em terras indígenas e em 2 ou mais estados. Linhas de transmissão e hidrelétricas que afetam terras indígenas e instalações em áreas marítimas da União figuram entre os exemplos típicos de licenciamento federal, ainda que o impacto principal se concentre em um só estado.

A distribuição se complica no traçado. A linha que nasce em um estado e termina em outro, o parque eólico com subestação no município vizinho, o complexo solar com acesso que corta terra indígena: em cada caso, a definição do ente depende de mapas e de dados fundiários, e o protocolo no órgão errado consome o tempo que o cronograma não tem. O FONADAM consolidou que a competência para licenciar segue a abrangência do impacto, e não a mera localização.

A fiscalização segue lógica parecida. O art. 17, §3º, da Lei Complementar 140/2011 dá prevalência ao auto de infração ambiental do órgão licenciador, e o Supremo Tribunal Federal, na ADI 4.757, entendeu que essa prevalência não exclui a atuação supletiva de outro ente quando comprovada omissão ou insuficiência na fiscalização. Entendo que essa omissão precisa estar demonstrada no caso concreto, e que a simples discordância técnica com a licença não basta.

Mas cuidado: a mesma ADI 4.757 reconheceu que a mora imotivada e desproporcional do licenciador sobre pedidos de renovação instaura a competência supletiva do art. 15 da Lei Complementar 140/2011, o que abre uma porta ao empreendedor e pode atrair outro ente, com outra leitura técnica. Por isso, o parecer de competência deve preceder o protocolo, cruzar o traçado completo, inclusive acessos, canteiros, subestações e linhas de conexão, com os arts. 7º, 8º e 9º da Lei Complementar 140/2011, e acompanhar o requerimento.

Como a APP e a vegetação nativa entram no traçado do projeto

O 3º obstáculo está no chão. O Código Florestal inclui expressamente a geração e a transmissão de energia entre as formas de uso alternativo do solo, definido no art. 3º, VI, da Lei 12.651/2012 como a substituição de vegetação nativa por outras coberturas, de modo que a supressão de vegetação para instalar uma usina ou abrir uma faixa de servidão é juridicamente possível, desde que autorizada e fora das áreas em que a lei a veda.

A área de preservação permanente é o ponto mais sensível. O art. 8º da Lei 12.651/2012 só admite intervenção ou supressão em APP nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental, definidas nos incisos VIII, IX e X do art. 3º. O projeto que cruza um curso d'água ou instala torres em topo de morro depende de enquadramento expresso e de autorização específica, que não se presume pela licença do empreendimento.

A Lei 15.190/2025 reforça essa separação de atos. Pelo art. 9º, §3º, a não sujeição ao licenciamento não exime o empreendedor de obter, quando exigível, a autorização para supressão de vegetação nativa e a outorga de uso de recursos hídricos, e a falta de qualquer delas produz infração autônoma, ainda que a licença principal esteja válida.

No processo sancionador, a natureza da vegetação suprimida define a tipificação. A supressão em APP em que a intervenção excepcional seria autorizável enquadra-se no art. 43 do Decreto 6.514/2008, enquanto a vegetação que nem mesmo admite autorização, como a vegetação primária da Mata Atlântica, desloca a conduta para o art. 49. O técnico que elabora o inventário florestal precisa saber que a classificação da formação vegetal que ele assina define, anos depois, o artigo do auto de infração ambiental e a defesa possível.

O que fazer, na prática, é desenhar o traçado depois do diagnóstico de APP, de vegetação primária ou em estágio avançado de regeneração e de áreas protegidas, porque o desvio na fase de projeto custa menos do que defender uma supressão sem enquadramento na fase de instalação.

Impacto licenciado, condicionante e dano: onde nasce a responsabilidade

Toda usina causa impacto, e a licença existe para autorizá-lo dentro de limites. A instalação de uma hidrelétrica inevitavelmente provoca a morte de peixes, dano conhecido e aceito pela ordem jurídica quando a licença é expedida, com a contrapartida das condicionantes de mitigação e compensação. O raciocínio vale para a colisão de aves em aerogeradores e para a ocupação do solo por painéis solares.

A Constituição separa, no art. 225, §3º, 2 grupos de consequências: as sancionatórias, destinadas a quem viola a norma, e as reparatórias, destinadas a quem causa dano, ainda que de maneira lícita. A distinção decide a defesa. O impacto previsto e autorizado na licença não é infração administrativa, de modo que não sustenta auto de infração ambiental, como sintetizou o FONADAM ao tratar do impacto ambiental licenciado; o que gera sanção é o descumprimento da licença ou de suas condicionantes.

O descumprimento de condicionante é infração própria, prevista no art. 66, parágrafo único, II, do Decreto 6.514/2008, e o auto de infração ambiental que a imputa precisa especificar qual condicionante foi descumprida. A reprodução genérica do tipo, sem indicar a condicionante, sem demonstrar o descumprimento e sem motivação, é causa de nulidade, e a falta de prova do descumprimento anula a autuação. Para o empreendedor, o controle documental do cumprimento de cada condicionante, com datas e protocolos, é a melhor defesa que existe.

Na esfera civil, o regime é mais severo. No Recurso Especial 1.374.284/MG, repetitivo, o Superior Tribunal de Justiça fixou que a responsabilidade por dano ambiental é objetiva, de risco integral e independente do ato administrativo. A licença não protege contra a reparação do dano que exceda o impacto autorizado, e a defesa se concentra no nexo causal, como desenvolve o Direito Ambiental na Prática ao tratar da responsabilidade civil ambiental objetiva e do nexo causal.

A consequência é tratar a licença como o documento que delimita a responsabilidade: quanto mais precisa a descrição do impacto autorizado e das condicionantes, menor o espaço para autuação por fato que o próprio órgão aceitou. A montagem do processo e o controle das condicionantes são objeto de uma oficina da Sala Técnicos em 2027.

Como agir quando o licenciamento do projeto fica parado

A demora é o obstáculo que o empreendedor mais sente, e o que o processo administrativo menos explica. A Lei 15.190/2025 fixou prazos máximos de análise, contados da entrega do estudo, de 10 meses para a licença prévia com estudo de impacto ambiental e de 3 meses para a licença de instalação e a de operação, e o decurso do prazo, conforme o §3º do art. 47, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa.

A lei oferece, em contrapartida, um caminho expresso: esgotado o prazo, o empreendedor pode requerer a competência supletiva, nos termos da Lei Complementar 140/2011. A via exige cautela, porque o novo ente reabre a análise com a sua equipe e pode formular outras exigências, e a escolha entre aguardar, provocar a atuação supletiva ou ir ao Judiciário depende do estágio do processo.

A via judicial depende de prova documental da mora. O mandado de segurança contra a omissão do órgão exige demonstrar que o requerimento estava completo e que as complementações foram atendidas, porque o atraso causado pela demora do empreendedor em atender aos requerimentos não pode ser imputado à Administração. O pedido adequado, em regra, é a fixação de prazo para a decisão, e não a expedição da licença pelo juiz.

Para o empreendimento que já opera, o prazo que importa é outro. A renovação da licença de operação protocolada com a antecedência legal mantém a validade da licença até a manifestação do órgão, e os detalhes desse prazo e da mora do órgão foram tratados no artigo sobre a renovação da licença ambiental e o prazo de 120 dias. Para quem já instalou ou opera sem licença, o caminho é o licenciamento corretivo, cujos efeitos sobre o crime ambiental foram examinados no artigo sobre a licença de operação corretiva.

Na rotina do projeto, o que fazer é manter uma linha do tempo do processo administrativo, com a data de cada protocolo, exigência e resposta, prova que sustenta o pedido de atuação supletiva, o mandado de segurança e, se a autuação vier, a boa-fé do empreendedor.

O que cada profissional precisa fazer diferente

O advogado precisa entrar no projeto antes do protocolo, e não depois da autuação: o parecer de competência, o enquadramento na Resolução CONAMA 001/1986 e na Lei 15.190/2025, as hipóteses de intervenção em APP e o controle jurídico das condicionantes são trabalho dele. Na defesa, cabe distinguir o impacto licenciado da infração e exigir que o auto de infração ambiental especifique a condicionante descumprida.

O técnico ambiental precisa assumir que o estudo e o inventário que assina têm consequência jurídica direta. A classificação da vegetação no traçado define a autorização exigível e, se houver autuação, o artigo aplicável; o relatório de cumprimento de condicionantes é a prova da regularidade da operação. Cabe a ele também desenhar alternativas locacionais que evitem a APP e a vegetação de supressão vedada, porque a solução técnica no projeto vale mais do que a tese jurídica no processo.

O servidor público precisa decidir com motivação e no prazo, sem tratar a urgência política como dispensa de análise nem a cautela como razão para a demora indefinida. A licença que descreve com precisão o impacto autorizado protege o meio ambiente e resiste ao controle judicial. Em treinamento que conduzi para o órgão ambiental de Roraima, a abertura foi dedicada à legalidade, e a lição se aplica aqui: o ato bem fundamentado permanece de pé.

O que liga os 3 é a mesma constatação: a energia verde só deixa de ser ilusão quando o projeto passa pelo licenciamento com documentos que o advogado consegue defender, que o técnico consegue sustentar em campo e que o servidor consegue motivar.

Por que esse debate precisa acontecer fora dos autos

Quando um empreendimento de energia chega ao processo judicial, o atraso já aconteceu. A ação civil pública ambiental contra a licença, a autuação por supressão sem enquadramento e o mandado de segurança contra a mora são, quase sempre, resultado de uma conversa que não ocorreu antes do protocolo, entre quem projeta, quem estuda e quem decide.

Em um evento, essa conversa acontece no tempo certo: o consultor entende o que torna um estudo analisável, o servidor conhece o custo de um pedido parado por meses e o advogado aprende com o técnico onde o traçado pode mudar. Foi com essa proposta que o Direito Ambiental Experience reuniu 172 participantes em 2023, 478 em 2024 e 780 em 2025.

O tema também muda depressa. A Lei 15.190/2025 entrou em vigor em fevereiro de 2026, com modalidades e prazos novos e um procedimento especial que depende de decreto, e os tribunais ainda vão definir o alcance de vários dispositivos, inclusive nas ações de controle de constitucionalidade propostas contra a lei.

Discutir essas mudanças com quem está do outro lado do balcão é a forma mais direta de antecipar a leitura que o órgão fará do projeto, e a plenária de 2027 dedica uma palestra ao conflito entre grandes empreendimentos de energia e áreas protegidas.

Onde esse tema volta ao palco em 2027

A programação do Direito Ambiental Experience 2027 distribui pelas salas os obstáculos que um projeto de energia enfrenta, cada aula pela atuação de quem a frequenta, e retoma pontos que este texto deixou abertos para a prática.

Na Sala Servidores, o workshop "Quem decide? Competência para licenciar, autorizar e fiscalizar, e a solução dos conflitos entre órgãos", na sexta-feira, 29 de outubro, das 9h30 às 10h30, trata da definição do ente licenciador pela Lei Complementar 140/2011 e da atuação supletiva quando o órgão originário se omite.

Na Sala Técnicos, a oficina "Do requerimento à licença: montagem do processo, condicionantes, compensação ambiental e licença de operação corretiva", na sexta-feira, 29 de outubro, das 16h30 às 17h30, leva para a prática a instrução do pedido e o controle das condicionantes que delimitam a responsabilidade do empreendimento.

Na Sala de Advocacia, o workshop "Licenciamento em litígio: ausência de licença, licença de operação corretiva e a Lei Geral na defesa do empreendedor", na sexta-feira, 29 de outubro, das 15h às 16h, trabalha a defesa quando o licenciamento já virou processo, da autuação por falta de licença à reação contra a mora.

Na plenária principal, aberta a todos os inscritos, a palestra "Mineração, energia e infraestrutura: como conciliar grandes empreendimentos e áreas protegidas", no sábado, 30 de outubro, das 13h30 às 14h05, retoma o conflito entre o traçado e a vegetação protegida que atravessa todo este texto.

Para quem estrutura, estuda ou licencia empreendimentos de energia, a recomendação é escolher a sala da sua atuação e fazer a inscrição. A poltrona da sala é escolhida no mapa, e quem compra a sala tem lugar também na plenária principal.

Perguntas frequentes

Usina solar precisa de EIA/RIMA para ser licenciada?

Depende da potência e do impacto, porque a fonte renovável não dispensa o estudo. A Resolução CONAMA 001/1986, no art. 2º, XI, exige estudo de impacto ambiental e relatório para usinas de geração de eletricidade acima de 10 MW, qualquer que seja a fonte de energia primária. Abaixo desse porte, o órgão ambiental competente define o estudo exigível pela norma estadual e pela modalidade de licenciamento da Lei 15.190/2025.

Quem licencia parque eólico ou usina solar: Ibama, estado ou município?

Um único ente licencia, conforme o art. 13 da Lei Complementar 140/2011, e a escolha depende da abrangência do impacto e da natureza da área. O art. 7º, XIV, da Lei Complementar 140/2011 atribui ao Ibama, entre outros, os empreendimentos no mar territorial, em terras indígenas e em 2 ou mais estados. Fora dessas hipóteses, o licenciamento cabe em regra ao estado, e um parecer de competência deve preceder o protocolo.

Linha de transmissão pode passar por área de preservação permanente?

Sim, mas apenas com enquadramento nas hipóteses do art. 8º da Lei 12.651/2012, que admite intervenção em APP por utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, definidas no art. 3º, VIII, IX e X do Código Florestal. A intervenção depende de autorização específica, que não se presume pela licença do empreendimento. A supressão sem esse enquadramento pode gerar auto de infração ambiental com base no art. 43 do Decreto 6.514/2008.

Empresa de energia com licença ambiental responde por dano ambiental?

Sim, na esfera civil, porque o Superior Tribunal de Justiça fixou no Recurso Especial 1.374.284/MG, repetitivo, que a responsabilidade por dano ambiental é objetiva, de risco integral e independente do ato administrativo. Na esfera administrativa, o impacto previsto e autorizado na licença não constitui infração. A multa ambiental depende do descumprimento da licença ou de condicionante especificada no auto de infração ambiental, nos termos do art. 66, parágrafo único, II, do Decreto 6.514/2008.

O que acontece se o órgão ambiental não decide o licenciamento no prazo da Lei 15.190/2025?

O decurso do prazo não gera licença tácita, conforme o art. 47, §3º, da Lei 15.190/2025, que fixa 10 meses para a licença prévia com estudo de impacto ambiental e 3 meses para a de instalação e a de operação. Esgotado o prazo, o empreendedor pode requerer a atuação supletiva de outro ente, nos termos da Lei Complementar 140/2011. A via judicial exige prova de que a demora não decorreu do próprio empreendedor.

Conclusão

A regra prática que resume o tema é direta: o Direito Ambiental não trata a energia verde como categoria privilegiada, e sim como empreendimento de impacto, avaliado pelo que causa no local onde se instala. Os obstáculos jurídicos são superáveis, mas exigem que o projeto nasça com o enquadramento, a competência e o traçado definidos a partir da norma ambiental.

O 1º passo, para qualquer empreendimento de geração ou transmissão, é o diagnóstico prévio do estudo exigível, do ente competente, da vegetação protegida no traçado e das autorizações que a licença não substitui, tarefa do consultivo descrita no artigo sobre o consultivo ambiental na prática.

Nenhuma dessas teses vale para todos os casos. A competência admite atuação supletiva, a jurisprudência sobre os limites do impacto licenciado não é uniforme e a Lei 15.190/2025 depende de regulamentação e do julgamento das ações que a questionam. Proibir não é proteger, e a transição energética depende de licenças bem dadas, e não de licenças negadas ou concedidas sem critério.

Debates como este, em que a solução depende do jurídico, do técnico e do órgão público ao mesmo tempo, são a razão de ser do Direito Ambiental Experience, cuja 5ª edição será realizada em 28, 29 e 30 de outubro de 2027, no Majestic Palace, em Florianópolis, com o slogan "Proibir não é proteger.", a plenária principal e 3 salas de treinamento intensivo: Advocacia, Técnicos Ambientais e Servidores Públicos.

Na Sala de Advocacia, o tema encontra a defesa do empreendedor; na Sala Técnicos, a montagem do processo e as condicionantes; na Sala Servidores, a definição de quem decide. Se você atua com energia, licenciamento ou fiscalização, consulte a programação, conheça os palestrantes e faça a sua inscrição.