Linha de transmissão em APP: o que a utilidade pública autoriza

Um traçado de linha de transmissão com dezenas de quilômetros raramente evita todos os cursos d'água do caminho. Quando o técnico ambiental sobrepõe o projeto às faixas do art. 4º do Código Florestal, aparecem torres na margem de um rio, praças de montagem em encosta e trechos de faixa de servidão sobre vegetação ciliar, e a equipe do empreendimento passa a perguntar se a natureza do serviço, por si só, legitima a intervenção na área de preservação permanente.

A Lei 12.651/2012 dá parte da resposta ao incluir as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de energia entre as hipóteses de utilidade pública do art. 3º, VIII, b, e o art. 8º admite intervenção em APP nessas hipóteses. O enquadramento, porém, apenas torna a intervenção autorizável: sem autorização prévia do órgão competente, limitada ao que foi aprovado e motivada no processo, a supressão continua sujeita a auto de infração ambiental, a ação civil pública ambiental e a ação penal.

O recorte interessa ao técnico ambiental que desenha a faixa e elabora o inventário florestal, ao advogado que estrutura o pedido ou defende a concessionária e a empreiteira, e ao servidor público que precisa decidir se a intervenção pedida cabe na hipótese legal invocada.

As linhas de transmissão em APP estiveram no palco do Direito Ambiental Experience 2025

A 3ª edição do Direito Ambiental Experience ocupou o Majestic Palace, em Florianópolis, entre 28 e 30 de agosto de 2025. No encerramento da programação, em 30 de agosto, a plenária principal recebeu a palestra "Energia verde ou ilusão? Os obstáculos jurídicos para um futuro sustentável", ministrada por Isabela Ramagem para o público das 3 salas de treinamento reunido no mesmo auditório.

A programação oficial da edição não divulgou ementa para essa palestra. O material de apoio do evento para ela tratava dos entraves práticos à expansão das fontes renováveis, como a solar, a eólica e a biomassa, e das barreiras jurídicas, regulatórias e institucionais que retardam os projetos, com menção à burocracia, à insegurança normativa e aos conflitos de competência entre órgãos. O conjunto desses obstáculos foi tratado na página da palestra sobre energia verde e seus obstáculos jurídicos.

Entre esses obstáculos, a intervenção em área de preservação permanente merece tratamento próprio, porque a usina solar depende de linha de conexão, o parque eólico de subestação e acessos, e a linha de transmissão cruza rios, nascentes e encostas ao longo do percurso.

Quem procura esse tema em um evento quer saber o que pedir, a quem pedir e o que acontece quando a obra sai da faixa aprovada. As respostas dependem de 3 olhares ao mesmo tempo: o do técnico que mede a faixa e classifica a vegetação, o do servidor que confere o enquadramento e o do advogado que transforma os dois em um processo defensável. Por isso a discussão precisa reunir os 3 públicos, e é por esse caminho que sigo daqui em diante, na ordem em que as dúvidas surgem na vida de uma linha.

O que a utilidade pública do Código Florestal alcança no setor elétrico

O art. 3º, VIII, b, da Lei 12.651/2012 qualifica como utilidade pública as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de transporte, sistema viário, saneamento, energia, telecomunicações e radiodifusão, entre outras. A geração, a transmissão e a distribuição de energia vinculadas a concessão, permissão ou autorização do serviço público estão, portanto, no rol, e o art. 8º do Código Florestal permite que a intervenção ou a supressão de vegetação nativa em APP ocorra nas hipóteses de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental.

Do texto legal decorre um limite de objeto que o projeto precisa respeitar. A hipótese alcança a obra de infraestrutura do serviço público e o que for necessário a ela: as fundações das torres, a faixa de servidão onde a vegetação precisa ser contida por segurança, o acesso para montagem e manutenção. Não alcança o canteiro que poderia estar fora da APP, o depósito de material na margem do rio por conveniência logística ou a abertura de área maior do que a exigida pelas normas técnicas da linha, porque o rol do art. 3º se interpreta de forma estrita.

O Superior Tribunal de Justiça tem reafirmado essa leitura restritiva. No Recurso Especial 1.400.243/PR, a Corte assentou que a supressão em área de preservação permanente é medida excepcional, restrita às hipóteses taxativas de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto, interpretadas restritivamente. A defesa que trata a classificação de utilidade pública como licença genérica para todo o traçado esbarra nesse entendimento, ao passo que a defesa que demonstra a necessidade de cada intervenção, ponto a ponto, encontra apoio no próprio dispositivo.

Mas cuidado: a utilidade pública da obra não se transfere automaticamente para atividades acessórias de terceiros. A empreiteira que, a pretexto da obra, abre estrada para uso próprio ou retira madeira além do necessário age fora da hipótese legal, e a intervenção deixa de ser autorizável naquele ponto, ainda que a linha como um todo seja de utilidade pública.

A consequência prática é desenhar o pedido de intervenção como um inventário de pontos, e não como uma declaração geral. Cada torre, cada trecho de faixa e cada acesso em APP precisam aparecer com localização, área, tipo de vegetação e justificativa locacional, e essa montagem é objeto de uma oficina da Sala Técnicos no Direito Ambiental Experience 2027.

Por que a utilidade pública não dispensa a autorização prévia

O Código Florestal separa duas perguntas que os projetos de energia costumam fundir: se a intervenção é possível e se ela foi autorizada. O art. 8º responde à primeira, e o art. 26 responde à segunda ao exigir, para a supressão de vegetação nativa para uso alternativo do solo, o cadastro do imóvel no CAR e a prévia autorização do órgão estadual competente do Sisnama. O art. 8º, §3º, dispensa a autorização apenas para atividades de segurança nacional e obras de defesa civil executadas em caráter de urgência, o que não inclui a construção de linhas de transmissão.

A jurisprudência confirma a exigência. No Agravo Interno no Agravo em Recurso Especial 2.434.004/SP, o Superior Tribunal de Justiça entendeu que a intervenção em área de preservação permanente depende de autorização prévia indispensável, e o TRF da 3ª Região, na Apelação Cível 0001327-58.2015.4.03.6135, assentou que a supressão em APP só se admite mediante autorização prévia motivada, por utilidade pública ou interesse social. A autorização posterior, obtida depois da supressão, não apaga a infração já consumada.

A Lei 15.190/2025 manteve essa separação de atos. O art. 5º, §6º, permite que a licença ambiental contemple o objeto das autorizações de supressão de vegetação e de manejo de fauna, mas a critério da autoridade licenciadora, e o art. 9º, §3º, estabelece que a não sujeição ao licenciamento não exime o empreendedor de obter, quando exigível, a autorização para supressão de vegetação nativa. A primeira providência diante de uma licença de instalação é ler o texto para saber se ela incorporou expressamente a supressão em APP, com área e localização, ou se a autorização precisa ser pedida em processo separado.

O ponto é mais sensível nas redes de distribuição. O art. 8º, VI, da Lei 15.190/2025 retira do licenciamento as obras de serviço público de distribuição de energia elétrica de até 138 kV, e pode surgir a leitura de que a dispensa da licença alcançaria a supressão em APP necessária à rede. A leitura não resiste ao art. 9º, §3º, da mesma lei: a obra pode estar dispensada da licença e continuar dependendo de autorização para cortar vegetação na margem do córrego.

Para o empreendedor, o que fazer é protocolar o pedido de intervenção em APP com antecedência compatível com o cronograma, instruído com o traçado georreferenciado, a delimitação das faixas do art. 4º e o inventário da vegetação, e não mobilizar equipe de supressão antes de ter em mãos o ato que autoriza cada trecho.

Nascente, restinga e Mata Atlântica: onde a regra fica mais estreita

Nem toda APP admite as 3 hipóteses do art. 8º. O §1º do dispositivo determina que a supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública, o que exclui o interesse social e o baixo impacto como fundamento nesses locais. Para a linha de transmissão a regra não impede a intervenção, porque a obra é de utilidade pública, mas eleva o grau de demonstração exigido quando a torre se aproxima de uma nascente ou quando o traçado alcança a planície costeira.

A restinga exige atenção dobrada nos projetos instalados no litoral, como parques eólicos e linhas de conexão costeiras. Nem toda vegetação de restinga é APP, e a delimitação técnica define a norma aplicável e, em caso de autuação, o tipo da infração, como desenvolvi no artigo sobre a supressão de restinga e a infração do Decreto 6.514/2008 que se aplica. O técnico que classifica a vegetação do traçado costeiro decide, com esse laudo, o caminho do pedido de autorização.

No bioma Mata Atlântica, a Lei 11.428/2006 acrescenta uma camada que não depende da APP. O art. 3º, VII, b, só reconhece como utilidade pública as obras essenciais de infraestrutura de interesse nacional destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia, declaradas pelo poder público federal ou dos estados, e o art. 14 permite suprimir vegetação primária e secundária em estágio avançado apenas nesses casos, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.

A exigência muda a instrução do pedido. Para a linha que atravessa remanescentes de Mata Atlântica, o estudo de alternativas deixa de ser peça acessória e passa a ser requisito legal da supressão, e o art. 17 da Lei 11.428/2006 condiciona a supressão autorizada em estágio médio ou avançado à destinação de área equivalente à extensão desmatada, com as mesmas características ecológicas, na mesma bacia hidrográfica e, sempre que possível, na mesma microbacia. A compensação precisa entrar no orçamento e no cronograma do projeto, e não ser descoberta como condicionante depois da licença.

O que fazer, na fase de projeto, é mapear nascentes, restingas e estágios sucessionais antes de fixar o eixo da linha, porque um desvio de algumas centenas de metros pode retirar o empreendimento do regime mais estreito. A escolha da vegetação que pode ser suprimida em cada bioma é tema de uma masterclass da Sala de Advocacia em 2027.

Supressão fora da faixa autorizada: como ler o auto de infração ambiental

Nos empreendimentos de energia, a autuação pode recair sobre a supressão sem autorização alguma ou sobre a supressão em desacordo com a autorização obtida: a faixa aberta mais larga do que a aprovada, a praça de torre maior do que a prevista, o acesso deslocado para dentro da APP. O art. 43 do Decreto 6.514/2008 alcança as duas condutas, porque pune quem destrói ou danifica vegetação em área de preservação permanente sem autorização do órgão competente, quando exigível, ou em desacordo com a obtida, com multa ambiental de R$ 5.000,00 a R$ 50.000,00 por hectare ou fração.

A leitura técnica do auto de infração ambiental começa pela área. Só a fração efetivamente situada dentro da APP se enquadra no art. 43, e, quando há autorização parcial, só o excedente à autorização é infração, de modo que o auto que soma a faixa autorizada e a não autorizada em um único polígono atribui ao empreendimento uma área maior do que a ilícita. A defesa exige a sobreposição do polígono autuado ao polígono autorizado e ao limite da APP, com levantamento de campo, e a perícia é o meio de demonstrar a diferença, como mostra a análise do art. 43 do Decreto 6.514/2008 no Direito Ambiental na Prática.

A classificação da vegetação define o tipo. A vegetação em APP que admite supressão excepcional por utilidade pública enquadra-se no art. 43, ao passo que a vegetação que nem mesmo admite autorização desloca a conduta para o art. 49, e a defesa precisa conferir se o agente descreveu o regime protetivo que justifica o artigo escolhido. O FONADAM sustenta que o auto de infração ambiental sem indicação do regime protetivo da vegetação é nulo, e os limites do que o julgador pode corrigir depois foram tratados no artigo sobre o enquadramento da infração ambiental do campo ao julgamento.

Quem responde é outra questão decisiva nas obras lineares, em que a concessionária contrata uma empreiteira, que por sua vez subcontrata a equipe de supressão. A responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, e a multa ambiental só alcança quem, por ação ou omissão, concorreu para a infração, de modo que o auto de infração ambiental precisa individualizar a conduta de cada autuado. A obrigação de reparar o dano segue outra lógica, objetiva, e pode alcançar a concessionária mesmo quando a sanção administrativa não a alcance.

A competência do órgão autuante também precisa ser conferida. O art. 17, §3º, da Lei Complementar 140/2011 dá prevalência ao auto de infração ambiental lavrado pelo órgão que detém a atribuição de licenciar, e o TRF da 3ª Região, na Apelação Cível 0000338-35.2016.4.03.6000, entendeu que o auto concorrente de outro ente deve ser anulado. A tese tem mais aceitação quando a supressão foi autorizada pelo licenciador e outro órgão autua o mesmo fato, como sustenta o FONADAM ao tratar da licença de um ente diante da autuação por outro ente, e a Comunidade Ambiental disponibiliza um modelo de ação anulatória de multa ambiental por supressão feita com licença.

A consequência prática, para quem recebe a autuação, é reunir em uma única pasta a autorização, as plantas aprovadas, os relatórios de execução da supressão e o contrato com a empreiteira, porque são esses documentos que separam a área autorizada da excedente e a conduta da concessionária da conduta do terceiro.

O que cada profissional precisa fazer diferente

O advogado precisa tratar a autorização de intervenção em APP como peça autônoma do empreendimento, e não como anexo da licença. Cabe a ele verificar se a licença incorporou a supressão nos termos do art. 5º, §6º, da Lei 15.190/2025, exigir que o ato descreva a hipótese de utilidade pública e os pontos de intervenção, e prever no contrato com a empreiteira a obrigação de respeitar a faixa aprovada e de registrar a execução. Na defesa, a tarefa é separar o polígono autorizado do excedente e a conduta de cada autuado.

O técnico ambiental assina os documentos dos quais depende a aprovação do pedido. A delimitação das faixas do art. 4º, a classificação da vegetação e do estágio sucessional, o estudo de alternativas locacionais e o relatório de execução da supressão são as provas que o servidor vai conferir e que o perito vai examinar se houver processo. Quanto mais o inventário for feito por ponto de intervenção, e não por estimativa global do traçado, menor o espaço para autuação por área que nunca foi suprimida.

O servidor público decide com base em uma hipótese legal estreita e precisa motivar a decisão na mesma medida. A autorização que identifica a utilidade pública, delimita a área, registra a ausência de alternativa quando a lei a exige e fixa a compensação devida é o ato que resiste ao pedido de nulidade, enquanto a autorização genérica expõe o próprio órgão. Na fiscalização, a mesma lógica vale para o auto de infração ambiental: descrever o regime protetivo e medir apenas o que está fora da autorização.

Os 3 trabalham sobre o mesmo mapa. Quando o traçado, o inventário e a autorização falam da mesma área, com as mesmas coordenadas, a linha de transmissão se instala com segurança jurídica e o meio ambiente recebe a compensação que a lei prevê; quando cada um usa uma base diferente, o resultado aparece anos depois, em forma de autuação ou de ação civil pública ambiental.

Por que esse debate precisa acontecer fora dos autos

A supressão em APP para uma linha de transmissão costuma ser decidida em semanas de obra, e discutida por anos em processo. O erro que gera a autuação quase sempre nasce de uma conversa que não aconteceu antes da mobilização da equipe de campo: o técnico não sabia que a licença não incluía a supressão, a empreiteira não conhecia o polígono aprovado, o órgão não detalhou os pontos autorizados.

Em um evento, quem autoriza, quem projeta e quem defende discutem o mesmo problema sem a pressão do prazo processual. O servidor explica o que torna um pedido analisável, o técnico entende quais informações o órgão confere e o advogado aprende onde o traçado ainda pode mudar. Foi para essa troca que o Direito Ambiental Experience reuniu 172 participantes em 2023, 478 em 2024 e 780 em 2025, sempre com os 3 públicos no mesmo evento.

O tema também está em movimento. A Lei 15.190/2025 alterou a relação entre licença e autorização de supressão e criou hipóteses de não sujeição ao licenciamento para redes de distribuição, e os órgãos estaduais ainda ajustam as suas normas e rotinas a essas mudanças. A leitura que cada órgão fará dessas alterações só se conhece conversando com quem as aplica.

Discutir a intervenção em APP fora dos autos é, por isso, uma forma de reduzir o risco de todos os envolvidos, inclusive do meio ambiente, que perde quando a supressão autorizável é feita sem controle e quando a supressão necessária fica parada sem decisão.

Onde esse tema volta ao palco em 2027

A programação do Direito Ambiental Experience 2027 tem uma aula sobre supressão de vegetação em cada sala de treinamento, cada uma voltada à parte do processo que o seu público conduz na intervenção em APP.

Na Sala Técnicos, a oficina "Supressão de vegetação: quando é possível, quando é vedada e como instruir o requerimento de autorização", na sexta-feira, 29 de outubro, das 14h às 15h, leva para a prática a montagem do pedido que este texto descreveu ponto a ponto: delimitação da APP, classificação da vegetação e justificativa da intervenção.

Na Sala Servidores, o workshop "Supressão de vegetação: quando autorizar, quando negar e o que verificar antes de autuar", na sexta-feira, 29 de outubro, das 15h às 16h, trata da decisão sobre o pedido e da fiscalização da execução, com o olhar de quem precisa motivar a autorização e medir corretamente a área excedente.

Na Sala de Advocacia, a masterclass "Supressão de vegetação nos biomas brasileiros: o regime jurídico de cada um e a defesa nas autuações por desmatamento", na sexta-feira, 29 de outubro, das 18h30 às 19h30, percorre os regimes que se somam à APP, como o da Mata Atlântica, e a defesa nas autuações que deles resultam.

Na plenária principal, a palestra "Mineração, energia e infraestrutura: como conciliar grandes empreendimentos e áreas protegidas", no sábado, 30 de outubro, das 13h30 às 14h05, retoma o conflito entre o traçado das obras e os espaços protegidos que ocupa todo este artigo.

Para quem projeta, autoriza ou defende empreendimentos de energia, a recomendação é escolher a sala da sua atuação e fazer a inscrição. A poltrona da sala é escolhida no mapa de assentos, e quem compra a sala tem lugar garantido também na plenária principal.

Perguntas frequentes

A licença ambiental da linha de transmissão já autoriza cortar vegetação em APP?

Nem sempre, porque a licença só abrange a supressão quando a autoridade licenciadora decide incluí-la. O art. 5º, §6º, da Lei 15.190/2025 permite que a licença contemple o objeto da autorização de supressão de vegetação a critério do órgão, e o art. 26 da Lei 12.651/2012 exige prévia autorização para suprimir vegetação nativa. Se a licença de instalação não descreve a área e a localização da supressão em APP, a autorização precisa ser pedida em processo próprio.

Rede de distribuição de energia até 138 kV precisa de autorização para suprimir vegetação em APP?

Sim, ainda que a obra esteja dispensada do licenciamento ambiental. O art. 8º, VI, da Lei 15.190/2025 retira do licenciamento a distribuição de energia elétrica de até 138 kV, mas o art. 9º, §3º, da mesma lei mantém a exigência de autorização para supressão de vegetação nativa quando exigível. A supressão em APP sem esse ato pode gerar auto de infração ambiental com base no art. 43 do Decreto 6.514/2008.

Torre de linha de transmissão pode ser instalada em restinga ou perto de nascente?

Pode, mas apenas com fundamento em utilidade pública e com autorização prévia. O art. 8º, §1º, da Lei 12.651/2012 só admite a supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas em caso de utilidade pública, e a obra de energia está nesse rol pelo art. 3º, VIII, b. O pedido precisa demonstrar a necessidade daquele ponto, porque o interesse social e o baixo impacto não servem de fundamento nesses locais.

Quem responde pela multa ambiental quando a empreiteira suprime vegetação fora da faixa autorizada?

Responde quem praticou ou concorreu para a supressão, porque a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva. O auto de infração ambiental lavrado com base no art. 43 do Decreto 6.514/2008 precisa individualizar a conduta de cada autuado, e a concessionária só é sancionada se tiver concorrido por ação ou omissão. A reparação do dano ambiental segue regime objetivo e pode alcançar a concessionária mesmo sem a multa ambiental.

Supressão de Mata Atlântica para linha de transmissão exige comprovar falta de alternativa locacional?

Sim, quando a vegetação é primária ou secundária em estágio médio ou avançado. O art. 14 da Lei 11.428/2006 só admite essa supressão em casos de utilidade pública, ou de interesse social no estágio médio, caracterizados e motivados em procedimento próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento. O art. 17 da mesma lei ainda exige a compensação com área equivalente na mesma bacia hidrográfica, o que precisa entrar no cronograma da obra.

Conclusão

A regra prática que resume o tema é que a utilidade pública torna a intervenção em APP possível, mas não a autoriza. A linha de transmissão, a subestação e o acesso de um empreendimento de energia podem ocupar área de preservação permanente, desde que cada ponto de intervenção esteja descrito, justificado e aprovado pelo órgão competente antes da supressão, e que a execução respeite a área aprovada.

O 1º passo, para quem está projetando, é sobrepor o traçado às faixas do art. 4º do Código Florestal, às nascentes, às restingas e aos remanescentes de Mata Atlântica, e só então pedir a autorização, com estudo de alternativas onde a lei o exige. Para quem já foi autuado, o passo inicial é separar o polígono autorizado do excedente e identificar quem executou a supressão.

Nenhuma dessas teses vale para todos os casos. A jurisprudência interpreta de forma restritiva as hipóteses do art. 8º, a autorização posterior não apaga a infração consumada e a leitura dos órgãos sobre a Lei 15.190/2025 ainda está em formação. Proibir não é proteger, e a transição energética depende de autorizações bem motivadas, que permitam a obra necessária e garantam a compensação que a lei prevê.

Debates como esse, em que a decisão depende da medição do técnico, do ato do servidor e da estratégia do advogado, são a razão de existir do Direito Ambiental Experience. A 5ª edição acontece em 28, 29 e 30 de outubro de 2027, no Majestic Palace, em Florianópolis, com o slogan "Proibir não é proteger.", a plenária principal e 3 salas de treinamento intensivo: Advocacia, Técnicos Ambientais e Servidores Públicos.

Na Sala Técnicos, o tema encontra a instrução do pedido de autorização; na Sala Servidores, a decisão e a fiscalização da execução; na Sala de Advocacia, os regimes de cada bioma e a defesa nas autuações. Se você trabalha com energia, supressão de vegetação ou fiscalização ambiental, consulte a programação, conheça os palestrantes e garanta a sua vaga.